论道路客运市场非法营运问题

                        ——平昌县人民法院   雷波  吴敏

摘要：客运市场的非法营运问题一直是困扰我国道路交通安全和道路执法的难题，由于其现象普遍存在同时又关乎广大乘客的生命财产安全，为理清有关打击非法运营的政策思路，笔者就平昌县道路客运的非法营运现状进行了调查研究，以期对打击非法营运工作尽绵薄之力。

关键词：非法营运  市场现状  定性  法律问题

一、我县道路客运市场非法营运现状及原因

据查，平昌县汽车站每天发运中长线路16条，其中跨省7条，跨市7条，跨县2条，乡镇客运线路43条，每日运行中长途车辆约100班次，乡镇客运车辆1500余班次，运输旅客2万余人次[1]。县内公交车4路，出租车企业2家，出租车100余辆。“黑车”非法营运现象十分普遍，非法营运车辆主要存在于县辖区部分客流相对集中的村镇、城镇线路上，以及平昌至达州、巴中等跨县客运路线上，每天集中于新车站外的私家车占到了停放车辆的30％，其从业人员多为社会无业青年和农村进城务工人员。在城区，出租车非法载客、摩托载客、一口价现象较多，参与非法营运的主要是农村进城务工人员、城镇待业人员、下岗失业人员、城郊失地农民及其他无稳定生活来源人员，一些企业、事业单位人员“以车养车”，利用空闲时间参与非法营运。

我县客运市场非法营运现象的普遍存在主要原因主要有以下几点：一是客多车少、班车运力不够。在旅客量最大的达州、巴中线路上，来回班次达州仅为50班次，巴中仅为30班次，加上6:30至17:30的发车时间，远远不能满足旅客人数和时间的要求，直接加剧了客多车少的矛盾，给黑车载客留下了客观存在的市场空间。县城内，班次密度、运行速度、车辆舒适度、服务态度等各方面都不能适应人们快节奏的乘车需求，而 “摩的”能够很大程度上克服这些难题。在农村地区，受道路硬化程度的影响，大客车的通达率非常低下，致使广大农村乘客不能享受城市那样便捷的公共交通服务，不得不搭乘非法营运车辆往返赶集进行农副产品买卖和经济文化交流。二是利益驱使。非法营运车辆大部分属于中低档车，车价在5至8万元，这部分车仅投了强制险，相比合法经营者的车辆不承担其他各项税费，成本低，利润空间大。发往巴中、达州的“黑车”均比车站班车票价多出15元，时间短、耗油低、票价高给私家车载客留下了巨大的利润空间。三是乘客安全意识不强。一部分乘客贪快捷，图方便，缺乏安全意识，无视法律法规，自愿乘坐非法客运车辆，给非法营运提供了客源。

二、非法营运的性质及危害

（一）首先非法营运是一种违法行为

根据《中华人民共和国道路运输条例》、《无照经营查处取缔办法》、《道路运输管理工作规范》、《道路货物运输及站场管理规定》、《道路旅客运输及客运站管理规定》、《国务院法制办关于明确对未取得出租车客运经营许可擅自从事经营活动实施行政处罚法律依据的复函的通知》等法律、法规和规章，并没有对非法营运作出明确的法律界定，但根据《〈中华人民共和国道路运输条例〉释义》：（一）未取得道路客运经营许可，擅自从事道路客运经营的；（二）未取得道路客运班线经营许可，擅自从事班车客运经营的；私家车载客属于典型的上述两项，属于一种非法营运行为，显然违反了《道路运输条例》，是一种典型的违法行为。

（二）其次非法营运有可能构成犯罪行为

《刑法》第225条规定违反国家规定，有下列非法经营行为之一，扰乱市场秩序，情节严重的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处违法所得一倍以上五倍以下罚金；情节特别严重的，处五年以上有期徒刑，并处违法所得一倍以上五倍以下罚金或者没收财产：（一）未经许可经营法律、行政法规规定的专营、专卖物品或者其他限制买卖的物品的；（二）买卖进出口许可证、进出口原产地证明以及其他法律、行政法规规定的经营许可证或者批准文件的；（三）其他严重扰乱市场秩序的非法经营行为。道路客运中的非法营运若是严重扰乱市场秩序，同样符合非法经营罪的构成要件，应当以非法经营罪论处。

    同时，根据刑法第133条的规定，违反交通运输管理法规，因而发生重大事故，致人重伤、死亡或者使公私财产遭受重大损失的，应当立案追究。根据《关于审理交通肇事刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，在非法营运中造成了重大交通事故，符合解释中的六种情形，同样可以构成交通肇罪。

因此，非法营运不仅仅是一种违法行为，如果造成了严重的后果，就应该以犯罪论处，不仅仅是行政处罚，更应该移送司法机关处理。

（三）非法营运对社会具有严重的危害性

 非法营运以牟利为目的，未经交通运政部门的行政许可，连续、反复的从事有偿载客商业服务行为，给市场秩序、乘客和自身生命安全都带来巨大的隐患。首先，非法营运车辆以私家车为主体，流动拉客，偷逃了国家税收，损害了国家利益。其次，非法营运车辆多为报废车、拼装车、无牌照无驾驶资格车辆，乱停乱放，违规超速超车，形象城市总体形象，是城市的“视觉污染”。再次，以其价格低廉，成本低的优势挤兑合法经营者，扰乱客运市场，抢夺客源，形成团伙，划分势力范围，引起不正当竞争，造成行业秩序混乱，有的甚至利用车辆进行违法犯罪的工具，造成一系列的社会问题。最后，乘客生命财产安全得不到保障。非法营运车辆大多只交了强制险，从业人员多为社会无业人员，流动性大，驾驶技术不达标，违规驾驶现象常见，一旦发生交通事故，逃逸现象较多，投诉无门，赔偿无着落，生命安全没有保障。非法营运车辆票价、行车线路的随意性大，“宰客”现象时有发生，乘客财产安全无保障。

客运市场的非法营运给国家、社会、家庭都来了极大的危害，危害市场秩序和行业稳定，危害城市形象、社会治安和法治环境等等。据交通局统计，每年都有因为非法营运而引发的交通事故和被司法机关追究刑事责任的从业人员。

三、道路客运市场非法营运治理中的法律问题

   （一）严格把握非法营运的法律界定

对非法运营的理解极易望文生义，其含义的界定殊非易事。。《中华人民共和国道路运输条例》第六十四条规定：“违反本条例的规定，未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输经营的，由县级以上道路运输管理机构责令停止经营；有违法所得的，没收违法所得，处违法所得2倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足2万元的，处3万元以上10万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。根据文义解释，非法营运就是未经道路运输部门的行政许可，擅自从事道路运输的行为。但必须严格把握“营运”的内涵，顺载熟人、拼车、偶尔为之的行为是否属于非法营运的外延范围内呢？笔者认为，非法营运必须严格把握两个核心内涵：一是必须以盈利为目的而未经许可的载客行为；二是必须经常、反复并以此为收入来源，面向对象具有不确定性。非法营运必须符合经营性的全部条件，并非所有的具有结算行为的未经许可的运输行为均构成道路客运市场的非法营运。科学确定非法运营的范围可以参考借鉴刑法中关于常业犯与营业犯的界定方法，譬如刑法中界定赌博罪一样。[2]

  界定非法营运的另一个难题是取证难。无论是行政处罚还是刑法处罚都要依靠证据，而非法营运车辆流动性大，人员结构复杂，乘客没有义务提供证据，常常不配合，在非法营运治理中，证据常常成为了难题。非法营运扰乱市场秩序，埋下安全隐患，需要大力打击是社会共识，但也不能据此而盲目认定非法营运行为，诱惑侦查是受到法律严格限制。必须避免“钓鱼式执法”导致司法耻辱现象，无论从实质上还是从程序上都必须重视证据，重视证据取得程序，重视证据的三性，从而根据真实合法的证据来认定是否构成非法营运。

只有准确把握了非法营运内涵，才能准确认定一种行为是否就是非法营运，从而进行相应的法律处罚，这是治理非法营运问题关键前提。

（二）非法营运案件中的刑罚适用

人们对什么是非法营运的意见不尽一致，查看我国法律、行政法规，到目前为止，均没有涉及非法营运这一概念，只是在国务院相关部门的相关通知、指导意见[3]中出现过“非法营运”字眼，但也没有对非法营运作出相应的解释。由于对非法营运的理解认识不同，在各地法院审理案件中，审理结果不尽相同，损害了司法的权威性和统一性。

在大多数的案件中，非法营运案件当事人均仅仅在不同程度上受到了行政处罚，但笔者认为，为了体现打击犯罪、保障人权的法律原则，情节恶劣、影响较大的非法营运行为同样可以适用刑法第225条第三款定罪、量刑。

《刑法》第225条第三款“其他严重扰乱市场秩序的非法经营行为”属于刑法中的兜底条款，因法律无法穷尽社会发展带来的新问题而设立此条款，虽受到一些法学者的质疑，但在市场经济刚刚起*的今天，仍然具有积极意义，是符合实事求是的立法选择，因而在现行的刑法中仍然保留了这一条款。

从非法经营罪的构成四要件与非法营运违法性的吻合特征来看，非法营运的违法性在主体、客体、主观方面显然都较符合非法经营罪的三要件。

主体是非法营运车辆驾驶人及相关责任人，具有完全的刑事责任能力；主观方面表现为以盈利为目的的商业行为，具备直接故意的构成要件；客体是侵犯了国家对道路客运市场的管理制度、道路客运市场的秩序；

是否入罪的关键在于客观方面，表现为未经道路运输管理部门许可，从事非法经营活动，严重扰乱市场秩序的行为。

首先要认定非法营运的经营性特征，即反复不断从事这一行为，以牟利为目的，非法营运者以收取票款为目的，从事市场常见的运输服务，显然符合商业交易的基本特征。其次需严格界定是否属于严重扰乱市场秩序的行为，其从事非法运营多为养家糊口，对社会虽有危害但毕竟有限，危害较大的有组织的非法运营毕竟是少数。对严重扰乱市场秩序的行为的界定不宜过宽，要具有较为严重的情节或后果，盘踞一方、有组织有计划、造成交通事故、引发社会治安问题等等。但在现实中，特别是春节期间，非法营运常常引发一系列社会治安问题，给当地路政管理造成极大的管理障碍，道路拥堵和交通事故层出不穷，每年都有关于坐“黑车”而家破人亡的报道。因此，对于严重扰乱市场秩序的道路客运非法营运行为，应该以刑法225条非法经营罪定罪、量刑。

在以非法经营罪追究非法非法营运行为人的刑事责任，司法实践中应把握量刑问题，刑法225条根据情节严重和情节特别严重来区别量刑，非法经营犯罪人，都为贪图利益铤而走险，对其进行经济处罚是最为有效的，而非法营运者也不另外，同时非法营运者大多为了生计从事犯罪行为，更应该严格把握情节严重和情节特别严重的标准，不能为了惩处犯罪而滥用刑罚，严格均衡原则。

非法营运问题是社会普遍存在的问题，不是一个人、一个部门、一两天能够解决的问题。要多管齐下，既要正确运用法律打击非法营运现象，又要合理配置交通客运资源，促使非法营运无市场空间；既要研究非法营运的立法和解释，又要合理合法运用法律体系进行行业规范；既要用法，又要普法。

必须有建立在法律法规支持、政策配套、政府牵头、领导重视、部门联动、全民参与基础上的长效治理机制，才能让客运市场得到净化，让百姓出行安全。